Четыре года назад была принята Стратегия действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах. Сегодня нет сомнений в её конструктивности, о чем свидетельствуют результаты реформ, успешно осуществляемые под руководством Президента Шавката Мирзиёева.
Известно, что формирование эффективного государственного управления невозможно без повышения эффективности парламента. Следует отметить озвученный Главой государства стратегический девиз – «мы не свернем с пути демократических реформ», – который демонстрирует твёрдую политическую волю и ориентир для единого понимания «эффективности» государственного управления, где демократия выступает как ценность, цель и средство достижения этой цели. С учетом этого, в Стратегии действий в качестве одного из приоритетных направлений совершенствования государственного и общественного строительства определено «дальнейшее усиление роли парламента и политических партий в углублении демократических реформ и модернизации страны».
Сегодня можно сделать выводы относительно достигнутых результатов, дав оценку тому, насколько повысилось эффективность деятельности парламента (Олий Мажлиса).
Прежде чем ответить на этот вопрос, целесообразно понять: что подразумевает понятие «эффективный парламент»?
В руководстве Межпарламентского союза (МПС) отмечается, «хотя «эффективность» на первый взгляд может не показаться демократической ценностью, она становится таковой, благодаря выполняемым задачам, которые необходимы для функционирования демократического процесса: законотворчества, контроля за исполнительной властью, финансового контроля и так далее». Обобщая выводы МПС, можно сказать, что эффективный парламент характеризуется: во-первых, наличием прав и ресурсов для выполнения возложенных задач; во-вторых, наличием достаточных полномочий и независимости по отношению к исполнительной власти, чтобы эффективно её контролировать и сотрудничать с ней; в–третьих, наличием высокого уровня доверия среди электората; в-четвертых, способностью поддерживать и продвигать национальное единство.
В Узбекистане за последние четыре года значительно расширились полномочия и участие парламента в реализации реформ, в решении важнейших социально-экономических и политико-правовых задач. Надо подчеркнуть, что несмотря на пандемию COVID-19 деятельность узбекского парламента по осуществлению своих полномочий не остановилась, а наоборот активизировалась, по сравнению с предыдущими годами.
В частности, за последние четыре года достигнуты следующие результаты:
Первое. Улучшено материально-техническое и информационно-аналитическое обеспечение парламентариев.
Президент Узбекистана в июле 2017 года на встрече с парламентариями и представителями партий поднял ряд проблемных вопросов, тормозящих реализацию реформ и препятствующих активизации роли и повышению инициативности парламентариев, местных представительных органов и политических партий в решении социально-экономических проблем населения, а также определил конкретные задачи для их устранения.
В частности, был принят ряд мер и внесены изменения в законы «О Регламенте Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан», «О Регламенте Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан», «О политических партиях», а также принят ряд постановлений палат Олий Мажлиса, направленных на улучшение материально-технического обеспечения депутатов и сенаторов, усиление роли политических партий и совершенствование информационно-аналитического обеспечения палат Олий Мажлиса.
Качественно изменилась работа информационно-аналитических и юридических служб палат парламента. Созданы новые структуры в аппарате палат парламента, юридические отделы трансформированы в управления с увеличением штата сотрудников. Создано бюджетное управление, которое осуществляет информационно-аналитическое сопровождение депутатов по вопросам бюджета страны.
С 2018 года успешно осуществляет свою деятельность Институт проблем законодательства и парламентских исследований, который призван содействовать научному, информационно-аналитическому обеспечению палат парламента. Им оказывается содействие в совершенствовании парламентской и законотворческой деятельности с учетом передовой практики зарубежных стран, а также разрабатываются предложения в сфере имплементации международных стандартов в национальное законодательство, особенно в сфере прав человека (за прошедший период Институтом подготовлено свыше 400 информационно-аналитических справок, более 200 научно-правовых заключений и свыше 100 законопроектов. Предложения Института внесли свой вклад в совершенствование нормотворческой деятельности палат парламента, усиление механизмов парламентского контроля, а также в подготовку концепций реформирования сфер народного образования и здравоохранения, и других сфер. Также, на основе изучений методологии Индекса демократии, составляемого британской компанией Economist Intelligence Unit (EIU), Институт разрабатывает предложения по повышению уровня демократии в стране).
Второе. Повысилось качество законотворческой деятельности парламента.
В целях совершенствования правового обеспечения осуществляемых реформ, систематизации законодательной базы, повышения качества нормотворческой деятельности, внедрения в этот процесс современных цифровых технологий и элементов «умного регулирования», принята Концепция совершенствования нормотворческой деятельности. Исходя из ее требований совершенствуется законотворческая деятельность парламента, координируется работа по систематизации и кодификации нормативно-правовых актов, пересмотру рамочных, бездействующих актов законодательства (в частности, принята «дорожная карта», предусматривающая подготовку и рассмотрение более 60 законопроектов, которые направлены на систематизацию около 200 действующих законов и более 500 разрозненных подзаконных актов. Например, в целях систематизации избирательного законодательства, которое включало в себя пять целостных законов и целый ряд разрозненных подзаконных актов, разработан и принят Избирательный кодекс. Итоги выборов в представительные органы государственной власти, проведенные 22 декабря 2019 года, показали, насколько новый Избирательный кодекс соответствует международным стандартам. В частности, по мнению миссии БДИПЧ ОБСЕ «принятие Избирательного кодекса обеспечило лучшую правовую основу для выборов»).
Сегодня объем работы и нагрузка нижней палаты в законотворческой деятельности увеличились. То есть, количество законопроектов, находящихся на рассмотрении Законодательной палаты, выросло почти в три раза по сравнению с аналогичным периодом предыдущего созыва.
Расширены механизмы общественного и экспертного обсуждения законопроектов. Установлен порядок, согласно которому все проекты нормативно-правовых актов подлежат размещению на Едином портале государственных услуг для проведения общественного обсуждения. В целях расширения механизмов общественного обсуждения проектов законов на этапе их парламентского рассмотрения, внедрена практика размещений текста законопроекта, принятого в первом чтении, на веб-сайте Законодательной палаты. При этом проекты законов, имеющие важнейшее общественное, социально-экономическое значение, в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению выносятся на широкое обсуждение. Также, ответственный комитет может организовать обсуждение законопроекта с участием их авторов, представителей институтов гражданского общества и научно-исследовательских учреждений.
Усовершенствован порядок рассмотрения законопроектов. Установлена гибкая форма голосования. По решению Законодательной палаты голосование по законопроекту может проводиться по главам или разделам, а также по нескольким статьям одновременно.
Расширены права фракций в сфере рассмотрения законопроектов. Также в качестве одного из заметных достижений 2020 года можно отметить активизацию работы парламента по изучению соответствия законопроектов международным договорам, а также внедрение новой практики изучения соответствия проектов законов рекомендациям по улучшению позиций Узбекистана в международных рейтингах.
Здесь, хотелось бы отметить, что создан Республиканский совет по работе с международными рейтингами и индексами, который успешно координируется парламентариями.
Так, за последние четыре года в Индексе экономической свободы Фонда наследия Узбекистан поднялся на 52 позиции, «Индексе ведения бизнеса» Всемирного банка – на 18 позиций, в рейтинге «Классификация страновых рисков» ОЭСР Узбекистан поднялся из 6 группы в 5 группу странового риска, в Международном рейтинге открытых данных Узбекистан занял 44-е место, поднявшись на 125 позиций, в Индексе восприятия коррупции страна поднялась на 5 позиций.
Третье. Укреплены механизмы парламентского контроля.
В целях укрепления механизмов парламентского контроля в Закон «О парламентском контроле», принятый в 2016 году, были внесены более 40 изменений и дополнений. В частности, изменения были направлены на расширение субъектов, объектов и форм парламентского контроля. Так, изменился парламентский контроль над принятием и исполнением Государственного бюджета. Впервые в 2019 году главный финансовый документ на 2020 год был принят в форме закона. Внедрена практика рассмотрения отчета Кабинета Министров о ходе реализации государственной программы на соответствующий год. Наряду с заслушиванием на заседаниях палат информации членов правительства внедрена также и практика заслушивания информации руководителей органов хозяйственного управления. Внедрена практика заслушивания на заседаниях Сената отчетов глав (хокимов) областей, районов, городов по вопросам развития соответствующей территории, а также конкретизированы нормы, регламентирующие парламентское расследование.
Анализ парламентской деятельности показывает, что сегодня парламентарии активно используют механизмы парламентского контроля (например, за 2020 год Законодательной палатой проведено 19 парламентских слушаний, девять мероприятий парламентского часа, определены 14 парламентских запросов, 338 депутатских запросов). В сравнении с предыдущими годами заметно повысилась инициативность депутатов и политических фракций.
В свою очередь, Сенат внедрил новую практику опубликования на своем веб-сайте сенаторских запросов и ответов на них. Это новшество способствует повышению открытости работы и ответственности руководителей органов государственного управления перед верхней палатой.
Образованы Парламентская комиссия по контролю за реализацией Национальных целей и задач в области устойчивого развития на период до 2030 года и Парламентская комиссия по соблюдению международных обязательств Республики Узбекистан в области прав человека. Внесены изменения в Закон «Об Уполномоченном Олий Мажлиса по правам человека (омбудсмане)», направленные на создание национального превентивного механизма защиты прав человека, введена должность заместителя омбудсмана – Уполномоченного по правам ребенка.
Учитывая эти изменения, в 2020 году Межпарламентский союз на своем сайте опубликовал статью, в которой высоко оценил последние действия узбекского парламента по внедрению международных стандартов в области прав человека на национальном уровне.
Последние институциональные и законодательные изменения способствовали укреплению механизмов парламентского контроля, роли Олий Мажлиса в системе государственной власти и повышению ответственности и подотчетности исполнительной власти перед парламентариями. Это способствовало активизации конструктивного сотрудничества между парламентом и исполнительной властью.
Четвертое. Расширены парламентские полномочия в решении задач внутренней и внешней политики страны.
С учетом практики демократических стран, в целях повышения ответственности членов правительства перед парламентариями, получившими мандат непосредственно от народа, установлен порядок одобрения членов правительства нижней палатой.
Сегодня Законодательная палата рассматривает и одобряет по представлению Премьер-министра кандидатуры в члены Кабинета Министров для последующего их утверждения в должности Президентом.
Кандидатура в члены Кабинета Министров рассматривается на заседании Законодательной палаты после ее предварительного рассмотрения ответственным комитетом, фракциями и депутатскими группами. Кандидат при рассмотрении его кандидатуры в Законодательной палате представляет план действий, предусматривающий правовые, экономические, социальные, организационно-технические меры по достижению целевых показателей и задач на перспективу.
Расширение полномочий Законодательной палаты по рассмотрению кандидатур членов правительства повышает ответственность и парламентариев и членов правительства за формирование внутренней политики страны.
В целях совершенствования правовых основ парламентских полномочий в решении задач внешней политики страны принята Концепция парламентской дипломатии. Она направлена на определение приоритетов, стратегических целей и принципов деятельности Олий Мажлиса в реализации внешней политики страны и парламентской дипломатии.
Несмотря на пандемию, деятельность парламента по развитию сотрудничества с зарубежными парламентариями усилилась. Если в 2015—2019 годах функционировало 28 групп сотрудничества с законодательными органами зарубежных стран, то в настоящее время их число составляет 51.
В палатах парламента созданы новые должности, ответственные за развитие межпарламентского сотрудничества и парламентской дипломатии.
В целях развития взаимодействия послов с Сенатом и наращивания элементов парламентского контроля налажена практика заслушивания отчетов послов Узбекистана в зарубежных странах.
Принятые меры, очевидно, способствовали укреплению полномочий палат парламента в решении задач внутренней и внешней политики страны и развитию межпарламентского сотрудничества.
Отдельно хотелось бы отметить активный вклад узбекских парламентариев в продвижении в рамках ООН важных инициатив Узбекистана в сфере религиозной толерантности, региональной безопасности, защиты прав молодежи, усиления роли парламентариев в обеспечении прав человека.
Например, специальная резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Просвещение и религиозная толерантность», инициированная Президентом Узбекистана Ш.Мирзиёевым 12 декабря 2018 года на 72-й сессии ГА ООН, была единогласно поддержана и принята государствами-членами ООН .
Кроме того, нельзя не отметить инициативы Узбекистана по развитию нового этапа сотрудничества государств Центральной Азии в целях укрепления добрососедства, региональной безопасности и устойчивого развития стран. Сегодня, благодаря совместным усилиям, в регионе значительно повысился уровень политического доверия. В настоящее время ведётся работа по созданию группы дружбы парламентов государств Центральной Азии, которая призвана служить форумом для обсуждения и выработки конструктивных предложений по развитию региона.
Пятое. Совершенствуются парламентские механизмы диалога с гражданами и повышается открытость парламента.
За прошедший период сформирован многоаспектный диалог парламентариев с народом, включающий такие направления, как вовлечение граждан в законотворческую деятельность, парламентский контроль, работа с обращениями граждан и аккумулированию их инициатив.
Кардинально изменилась работа парламентарий с избирателями. Сегодня внедрена новая практика систематического изучения проблем избирателей с выездом на места (например, в 2020 году несмотря на пандемию депутатами на местах организовано свыше 5 тысяч встреч с участием 95 тысяч избирателей, осуществлено 14 региональных изучений. Если в прошлом году депутатами рассмотрено более 9,3 тысяч обращений граждан, то из них более 2,9 тысяч обращений (31 %) было получено непосредственно во время встреч и приёма граждан на местах. Отличительной стороной таких встреч является то, что более 2,6 тысяч обращений избирателей были положительно решены на местах). Итоги изучений и поднятые в обращениях вопросы становятся поводом для инициирования парламентских запросов, парламентских слушаний и депутатских запросов.
В период COVID-19 усилилась коммуникация парламентариев с избирателями посредством цифровых технологий, социальных сетей, в частности, Telegram, Facebook, и др. В то же время активизировался «Электронный парламент». В тестовом режиме запущены новые сайты для более интенсивного диалога с избирателями и обсуждения законопроектов – oliymajlis.gov.uz, qonun.gov.uz, deputat.gov.uz. Внедрена практика онлайн-трансляций заседаний Сената и Законодательной палаты.
Следует отметить, что по инициативе главы государства с 2018 года запущен портал коллективных обращений «Менинг фикрим» («Моё мнение»), посредством которого граждане могут подавать обращения по вопросам, касающимся жизни общества. Обращения, получившие достаточное количество голосов поддержки со стороны общественности, рассматриваются компетентными органами – парламентом, Кабинетом Министров, местными представительными органами (за два года на веб-портал поступило около 4,2 тысяч обращений, из которых более 400 поставлены на голосование, и всего лишь 20 обращений набрали достаточное количество голосов для рассмотрения уполномоченным органом. Кроме того, гражданами оставлено более 2,7 тысяч комментариев по обращениям, представленным на голосование. Заслуживает внимания и то, что предложения, озвученные в 40 обращениях, даже если они не набрали достаточного количества голосов, в связи с их актуальностью для общества, были реализованы и по ним были приняты соответствующие решения уполномоченных органов).
Работа парламентариев по повышению эффективности системы диалога с народом, внедрению в практику альтернативных методов обсуждения с общественностью актуальных проблем дает положительные результаты, которые отражаются в повышении доверия электората.
Анализ реформ в сфере усиления роли Олий Мажлиса в системе государственной власти позволяет сделать вывод о том, что качество законотворческой деятельности повышается. Укреплены механизмы парламентского контроля, улучшилась подотчетность исполнительной власти перед парламентариями, выросла степень открытости парламента, набирает темп диалог с электоратом.
Обобщая вышеотмеченное, можно отметить, что задачи, определенные в Стратегии действий, своевременно и поэтапно реализуются. Был достигнут прогресс в сфере усиления роли и повышения эффективности Олий Мажлиса. Эти позитивные результаты свидетельствуют о необходимости продолжения и поддержки начатого курса реформ.
Дониёр Тураев,
заместитель директора Института
проблем законодательства и парламентских
исследований при Олий Мажлисе.